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關於行政函釋,你可能不知道的秘密

對於行政函釋,你知道多少?

很多人會問Lawsnote的行政函釋是不是完整的?有沒有缺漏?

其實我們不知道...

不只是「行政函釋」是否完整,我們同時也不知道台灣的函釋到底有多少?而且我相信全世界沒有人知道!

Lawsnote能做到的僅是從各種函釋查詢系統搜羅,盡可能不要漏掉任何可能性,但從國內現在的函釋機制而言,「完整」這件事,客觀上是做不到的,不只是Lawsnote做不到,發出函釋的機關自己都做不到。

行政函釋這個制度存在一個巨大的歷史共業,導致從定義、管理、統計和搜尋都困難無比,隨著持續使用現行的機制和系統,這個困難度還在不斷上升。

行政函釋包含哪些黑數?

對於法律人來說,行政函釋的定義是明確的,上級機關對下級機關,或機關對於人民的請求,做出法規的解釋或是解釋法規的疑義。有可能是通案的,也有可能是個案的。

  • 問題就出在人民請求機關做出的「個案解釋」。

法律並沒有限制人民可以用什麼方式請求機關作出解釋,因此可以發函、透過「局長信箱」、打電話給承辦窗口詢問,甚至在研討會向主管機關發問,這些都會形成個案解釋。

筆者在當律師時,為了解決當事人的法律疑義,三不五時便要常常隱藏身份打給主管機關詢問問題(筆者最常假裝的是法研所的學生)。這些口頭的詢答,雖然在定義上屬於函釋,但由於不會留下紀錄,也就不會被計入函釋數量。

電子郵件則處在模糊地帶,大多機關的函釋查詢系統並不會將電子郵件的回覆列入函釋中,目前有把電子郵件的回覆列入函釋系統的,據筆者所知僅有智慧財產局

絕大多數機關的查詢系統所包含的函釋,僅限於以公文形式發出的紙本函文,然而並非所有解釋性的公函都會被納入系統中,許多「個案解釋」,往往不會被放到查詢系統。

這樣的情形也造就了許多會計師拿到所謂的「獨門暗器」,也就是只有自己知道,其他人都不知道的稅務法令解釋。

  • 查不到的函釋,無異於不存在

不是所有機關都有建製函釋查詢系統,例如筆者故鄉雲林縣就沒有函釋查詢系統,縱使機關有紙本保存這些解釋令,但查不到的函釋和不存在,其實沒有太大的區別。

即便有查詢系統,函釋也要有電子檔才有辦法被查詢,但許多機關的函釋並沒有電子化。有時候會遇到一個函釋有人引用,但網路上怎麼都找不到,大多是這種情況。

若是沒人引用過的函釋,沒有被收錄在查詢系統中的函釋實質意義幾乎等同於不存在。或是成為機關揮舞權力的大劍,但人民卻沒有防禦的武器。

這些行政函釋造成了大量的「函釋黑數」,數量甚至比現在系統化的20萬筆函釋更多。

  • 法規異動公告是否屬於函釋?

然而已經放進查詢系統的函釋,也不代表就沒有問題,事實上依然問題重重。首先就是超出函釋定義的公文,例如法規異動的通知也大量被納入函釋查詢系統。

即便納入這些通知也不至於有太大的問題,問題在於這些公告因為沒有明確的發佈機制,因此在系統中產生了嚴重的「格式問題」。

函釋查詢系統的「格式之亂」

如上所述,大部分在查詢系統中的函釋是把公文電子化的形式存在的,然而,查詢系統中的許多函釋並沒有沿用現行公文的格式,而是自創各種各樣的格式,然後造成各式各樣的問題:

一個字號各自表述?

函釋的字號就是公文的發文文號,原則上是不會重複的,可以把它當成函釋的UID。然而有原則就有例外,但常常可以看到相同字號但內容卻不同的函釋,例如這三筆財政部的函釋內容不同,年份各異,但卻有一樣的字號…

財政部函釋的資料結構很特別,並沒有「字號」這個欄位,必須從內文解析出來

不一樣的字號,一樣的內容?

這兩筆內政部的函釋看起來可能誤繕了字號,因此有了相同的內容,還有不同的要旨。

字號加不加年份,怎麼加?

有些來源的字號會加年份,有些不會,而且會有不同的要旨。

就算要加年份,對於要加哪一種數字也完全沒有統一,年份的位置也是隨喜好隨便安插。

到底是誰發的函釋

這種函釋類型有很多種,大多是法規異動的公告,相同之處就是單位和字號都不同,但內容則是完全相同的。

不同權責的主管機關:

上下級主管機關:

至於為什麼造成這些問題,以及應該怎麼解決,筆者會在另外一篇文章說明。

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